高德娱乐司法规矩及策略十篇

　　审计人为了遵守法律政策需要与法律及政策相协调。为此，时刻了解法律法规及政策就显得尤为重要。审计的本职工作便是审核结果的真实性和完整性，倘若结果缺乏可靠性就必然会亵渎审计工作。同时，也会造成一定程度上的混乱，而法律法规是公正公开透明的。这就需要审计人能够时刻了解，并加以跟进。

　　不同层面上都会有审计工作，就政府而言是为了规范其行为。但就这方面而言，错报和漏报问题不容忽视，无论结果是否正确，其性质都是类似的。倘若违反了国家法律法规，就在一定程度上将本职工作没有实行到位。当然内部审计也存在，主要表现为组织内部的经营活动和内部的控制的是否适当、合法、有效，无论是金额的大小还是性质，只要它是错报或漏报，都违反了国家的法律法规的规定。因此，内部审计是为了测试对组织内部经营的适当性，从而做出的适当调整。

　　此外，对法律的功能做出了解，懂得法律是整个社会的调节器，就连不是必要的职位都在学习法律法规。普法是我们每一个人的必须，学会用法律来维护自身的权益，只要是公民，都是需要了解学习的，只有不断地与社会整体相互协调才可以不断调整发展自身。我国的法律政策设计方方面面，保障民生、社会管理、经济协调、文化科技、生态平衡、环境保护、人口控制、资源节约等，越是涉及广泛，越是需要我们不断地调整是自身的学习能力，为审计工作的完美完成做好准备，就必须不断提高自身的素养。

　　法律政策的解读也有相当的重要性，只有正确解读法律政策，才能更好完成工作。例如：某审计单位的财政收支中存在挪用的专项违规行为时，对某单位作出的审计处理中，会对罚款的审计作出处罚。但是绝大多数的审计人认为是对某单位处以罚款，但熟悉《审计法》的人知道，具体情况《审计法》都有明确提到。各地方各部门应该不断细化解读能力，视为自身审计查核的方向。倘若细节无法了解，势必会对结果造成一定的误解，更不利于结果的审视。为了加快审计工作，需要每一位审计人员的对有效信息的合理解读，能够适当地读懂甚至是读透彻必要的法律政策，并简单清晰将之处理，生动形象的表达出或合理利用。

　　所有的审计人都需要明白，审计工作者学习法律法规是审计机关的核心，同时也是审计业务的有力武器。法规解释是有关权威部门的具体说明，审计人学习法律需要做到真学习，逐步克服断片取义，审计人员能够真正懂得法律法规才是更为重要的一步，如果没有深刻理解，反而随意解释必然会出现偏颇，进而对审计工作增添风险，进而有可能会导致工作的失败。审计人员在日常工作中会不可避免地面对法律问题，因此需要熟练地运用法规及政策，倘若没有将真懂和真学这两个前提落实到位，工作难度就会很大。因此，审计人员学习法律、法规及政策具有必要性。

　　近年来，不少地方政府先后出台了一些税收优惠政策，这些税收优惠政策虽然对地方的经济增长发挥了一定的作用，但随着市场经济体制建设的不断完善和税收管理的不断规范，地方政府所出台的不规范的税收优惠政策逐步暴露出各种问题，而问题的根源就在于这些不规范的税收优惠政策违反了税收法定原则。为解决出现的这些问题，《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）第18条对实现税收体制、税收优惠政策的规范化进行了明确部署。对税收优惠政策进行治理，最根本的就是要严格依据税收法定原则，因为该原则中内含了税收优惠政策制定主体法定、制定与实施程序法定、责任机制的明确等要求，而这些也正是当下不少税收优惠政策问题之所在。

　　我国《宪法》第56条规定了“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，这条规定可以看作是税收法定原则在宪法中的体现。具体到税收优惠政策，由于它是税收法律制度的重要组成，因而同样需要遵循税收法定原则。通过对该原则深入分析，可以发现税收优惠政策在落实税收法定原则上体现为以下几个方面：

　　首先是税收法定原则下的税收优惠要遵循法律保留。《立法法》第8条第八项规定了“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”只能制定法律；第9条规定了授权立法及其除外事项；第10条则明确了在授权立法时，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使被授予的权力，被授权机关不得将所授予的权力转授给其他机关。《税收征收管理法》第3条对此亦进行了规定。分析上述法律规定可知，第8条与第9条的内容体现了法律保留原则，第10条体现了禁止转授权的法理，《宪法》、《立法法》以及《税收征收管理法》的规定表明，有关税收的事项是我国最高立法机关的专属权力，涉及税收的事项尚未由最高权力机关制定法律的，可以授权国务院先行制定行政法规加以规定。除法律和国务院行政法规之外，其他任何主体不得再通过任何形式创制有关税收的内容。未经授权而由地方自行制定的地方性法规、地方政府规章以及其他各种规范性文件，不能作为公民享受税收优惠待遇的法律依据。

　　其次政府税收优惠要恪守程序法定。根据程序法定，税收优惠政策的制定与实施包含以下的要义：一是税收优惠政策的制定程序要具有合法性。在制定税收优惠政策时应当符合民主、公正的基本要求，要广泛吸纳包括利益相关方在内的广大纳税人参与立法过程，保证税收优惠的立法符合基本的程序要求；二是税收优惠政策的实施程序要严格遵循法律规定。在税收优惠政策符合法律法规的情况下，税收行政机关要严格依照权限、时限等法定程序履行职责，从计算、减免到监督检查等都要有严格明确的程序作为保障，只要法律法规规定了税收优惠政策的，税收行政机关就要严格按程序实施；法律没有规定税收优惠政策的，税收行政机关不得超越权限、超越期限实施税收优惠。

　　最后是税收法定原则下的政府税收优惠要体现责任承担。“有权必有责，用权受监督”，在制定税收优惠政策时，必须严格按照《宪法》、《立法法》、《税收征收管理法》等规定的权限制定税收优惠政策的法律法规，严禁全国人大及其常委会、国务院及其财税部门之外的其他主体越权制定税收优惠，否则将会导致所制定的税收优惠规范性文件由于违法而无效；政府及其职能部门要严格按照法律规定、遵循法定程序实施税收优惠政策，不得滥用行政裁量权力给予不合格主体以税收优惠，不得越权实施减免税，也不得超越税收优惠的法定时效实施税收优惠，对违反实体及程序规范的，要承担法律责任。

　　1994年分税制改革后中央收回了地方制定税收的权力，由中央统一行使税收立法权，包括地方税在内的所有税收事项均由中央集中行使。1996年国家又取消了地方制定税收减免的权力，规定今后除国务院、财政部和国家税务总局之外，其他各级地方政府、财政税务机关都不得行使减免税收的权力。[1]但是这样的规定并没有得到严格遵循，在税收优惠政策的实际制定主体上，全国人大及其常委会、国务院、财政部、国家税务总局、各级人民政府以及地方财税部门都制定了数量庞大的涉及税收优惠的政策文件。2013年6月，审计署审计长刘家义在十二届全国人大常委会第三次会议上所做的《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中重点指出：“区域性税收优惠政策较多，影响税收政策的统一性和公平性。至2012年底，已批准并正在执行的区域性税收优惠政策有16种，涉及各主要税种；还有70多个地区以改革实验示范区等名义申请区域性税收优惠等待审批。”[2]这些税收优惠政策是在不同历史阶段为了实现不同的经济、社会发展目标而逐步形成，由于制定主体的混乱，导致相互之间缺乏明显的协调与配合，有些优惠措施甚至存在矛盾冲突。“政出多门”导致的后果则是适用上的困难。

　　与政策是调控和治国互为补充的两种手段，在加快推进依法治国的进程中，各自发挥着其独特的作用。政策是国家或政党为实现一定的、、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则，具有普遍性、指导性、灵活性等特征。法律是由一定的物质生活条件所决定的，由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系，具有普适性、规范性、稳定性等特征。政策与法律作为两种不同的社会政治现象，它们的区别表现在意志属性不同、规范形式不同、实施方式不同、稳定程度不同。政策与法律的关系极为密切，二者相互、相互作用，具有功能的共同性、的一致性和适用的互补性。本文以“乱收费”为例，从传统的思维惯性造成了重政策轻法律、制度上缺乏权力制衡机制、法律本身的缺乏需要政策的优势弥补三个方面了当前重政策、轻法律现象的原因。并结合实际提出从加强法律建设、对政策运作进行规范两个方面正确处理政策与法律的关系，确保有特色的社会主义沿着民主与法制政策指导、法律保驾的轨道前进，确保党的十六大精神得到全面地贯彻落实。

　　随着社会的进步，以政策为主导的社会调控手段已被政策与法律并存所取代，法治作为现代文明的重要标志之一，已成为不可阻挡的潮流。法治的基本精神是依法治国、法律权威至高无上。因此，在法治社会中，政策与法律作为两种社会调控手段，其地位和作用也发生变化，法治的实施要求调控社会的模式是法律主导型的，这是处理政策与法律之间关系的基本点。在当代社会生活中，政策和法律作为两种社会规范，两种社会调控手段，各自发挥着其独特的作用。两者既存在密切的联系，又存在一定区别。

　　政策是国家为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则。[1]通过制定政策，以确定行动的目的、方针和措施。政策是人类社会到一定阶段——阶级社会的产物，具有鲜明的阶级性，是社会上层建筑的重要组成部分。

　　政策的基本特征：政策作为社会权力和伦理政治的，具有以下基本特征:（1）普遍性。政策的普遍性指的是其调整社会关系内容的广泛性。政党政治在现代政治生活中的作用，使得基于社会权力的政策影响力可以渗透到社会生活的各个领域。为方便与法律的比较，我们简单地将社会关系内容分为思想和行为两类。不同的利益要求会产生不同的认识和行为，“如果一个社会不在政治取向上获得最低限度的一致，那么它的良性运作与正常发展便是根本不可能的”。[2]这就是政策对思想的统一与整合的过程。政策对行为的调整则相当广泛，无论是涉己的还是涉他的，都受它指导，这里不再赘述。（2）指导性。政策是社会权力的应用，具有指导性。首先，它表现为内容的原则性与宏观性，较为概括与凝练;其次，它表现为一种号召性与期盼性，明确提倡什么、反对什么;最后，政策的指导性就其效力而言，不具国家强制力，仅是一种社会影响力，它代表的是政党意志而非国家意志，其效力只及于党组和党员，而且这种效力也只是一种纪律约束力，没有法律约束力。违反纪律规定，可受党纪处分，但不受法律制裁(违法除外)。其效力不能及于其它组织及党外人士，只能通过民众的信赖来自觉实现。[3]当然，如果某方面的政策经过法定途径上升为国家意志，成为法律，则具有法律效力，这是政策向法律转化的。政策能够宏观指导，但相伴而生的则是其微观操作的缺乏，这就为其因人性的多重道德而被善意或恶意歪曲提供了可能，也为人治的随意性提供了可能(如上有政策，下有对策)。（3）灵活性。政策的灵活性是就其环境适应能力而言的。政策最大的优点就是环境适应能力强，易随环境的变化而作相应的调整。其对环境的适应与相关调整有两种情况:一是已有的政策调整关系不适应发展的要求;二是新发现的社会关系还没有相关政策进行调整。在这两种情况下，政策都可能作出较为灵活的反应。与政策的灵活性相伴生的则是其随意性。因缺少应有的规范，政策随意性带来的后果是严重的，建国以来的经历已足以证实这一点。

　　法律是由一定的物质生活条件所决定的，由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系。其目的在于维护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。[4]

　　法律的基本特征：法律的基本特征法律作为国家权力及法理政治的应用，其特征相对于政策而言，体现在:（1）普适性。法律的普适性是就其在特定的调整关系下，适用范围的广泛程度而言。“法律面前人人平等”体现了法的正义性追求，各国宪法对这一点都给予了确认。我国宪法明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”[5]党章中也明确规定:“党必须在宪法和法律范围内活动。”[6]这说明了法律适用的普遍性，这种普遍性体现了司法适用性，而党的政策如果没有上升为国家法律，则不具司法适用性，这也是我们依法治国的起点。(2)规范性。法律的规范性是法律区别于政策的最主要特征。首先，表现为内容规定的具体性，对权利与义务，法律都进行了相对详尽的说明;其次，表现为程序的规定性，它对现实生活的意义在于，无论是制定政策还是制定法律，都有必要加以程序上的规定;最后，也是规范性最具实质性意义的，无论是内容还是程序的规定，都以国家强制力保证实施，违法行为由国家专门机关依法追究法律责任。法律的规范性有其范围，它对思想意识及私领域行为则无能为力，譬如不能用法律手段强行统一人们的思想与信仰。(3)稳定性。法律的稳定性是基于法律“保守性及侧重过去的特点，保证了某种程度的连续性、可预见性”。[7]法律的稳定性主要侧重社会影响和社会秩序方面，如果法律朝令夕改，就会影响它作为行为参照座标的权威性，丧失了权威地位，也就丧失了人们对法律的认同感，没有了认同感，也就意味着法律的无效。当然，这种稳定也是一种相对稳定，法律必须随环境的变化而调整，且这种调整必须依法定程序去办，这也是保证其权威性与严肃性的必要前提。法律的规范性与稳定性又产生了相关的“时滞”性与僵化性，柏拉图在其政治作品中对法律观点所表达的反感，就植根于法律的规范性特性。

　　政策与法律作为两种不同的社会政治现象，虽然存在着密切的联系，但在制定主体和程序、表现形式、调整和适用范围以及稳定性等方面，都有各自的特点。具体而言，它们的区别表现在以下几个方面。（1）意志属性不同。法律是由国家机关依照法定职权和法定程序加以制定的，它是国家意志和公共意志，是全体公民之间的契约性文件。而政策有所不同，党的政策是党的领导机关依党章规定的程序制定的，是全党意志的集中，不具有国家意志的属性。（2）规范形式不同。法律必须具有高度的明确性，每一部法典或单行法律和法规，都必须以规则为主，而不能仅限于原则性的规定，否则就难以对权利义务关系加以有效的调整。而政策则不同，有些政策文件主要或完全由原则性规定组成，只规定行为方向而不规定具体的行为规则。（3）实施方式不同。法律具有鲜明的强制性和惩罚性，它依靠其强制力使人们普遍遵从。政策不一定都以强制力为后盾，政党的政策主要靠宣传、劝导，靠人民对政策的信任、支持而贯彻执行，虽然国家的政策具有一定的强制力，但这种强制力较弱，政府对违反政策的人只能通过行政手段予以处分。（4）稳定程度不同。法律一般是对试行和检验为正确的政策定型化，具有较强的稳定性。政策则要适应社会发展的需要，及时解决新出现的社会现象和社会问题，相对于法律而言，政策灵活多变，稳定性不强。

　　政策与法律在本质上的一致性，集中表现在它们都是以统治阶级的政治权利为基础，服务于政治权利的要求，实现维护、巩固阶级统治的目的。这种一致性决定了它们的关系极为密切，二者相互影响、相互作用。具体而言: ⑴功能的共同性。政策和法律都是国家进行社会管理的工具和手段，共同调整、控制和规范社会关系。政策与法律在社会调控上具有同样性质的功能。国家通过颁布法律对社会生活的各个方面进行规范，同样，国家也通过实施政策对社会生活进行调节和管理。政策和法律共同构成了社会管理的手段。⑵内容的一致性。在我国，作为国家的基本政策的国家的大政方针，它往往体现在宪法和法律之中，具有明显的法律效力，是宪法和法律的核心内容，因此，国家政策往往成为法律的指导原则或法律本身。同样，中国是我国的执政党，党的政策(除了党务方面)一般都通过一定的法律程序上升为国家和政府的政策，它不仅对我国法律的制定和执行具有指导作用，这些政策在实践中成熟之后大都上升为法律，因此，党的政策和国家政策之间具有一致性，政策与法律之间在内容上也具有一致性。⑶适用的互补性。政策与法律虽然在功能的性质上相同，但是二者的适用范围并不完全相同，只在自己所调整的社会关系的领域内发生作用。政策比法律调整的社会关系更加广泛，社会生活的各个方面都受政策的调整和规范，而法律则并不可能深入社会生活的各个方面，比如宗教、道德、民族等领域的许多问题就只能适用政策调整，而不能用法律进行硬性约束。

　　从上看，政策和法律应有一致性，政策和法律对国家管理具有同等重要性和必要性。但是理论设计的完美不能取代规定，法律和政策在具体运作中，常常出现重政策、轻法律的理论与实践相脱离的现象。

　　以“乱收费”为例，某地工商局、文化局、公安局、物价局以及街道办事处等共14个部门和单位，一年仅向一个娱乐场所所收取各种费用达26项，累计收费19885.5元，而每个娱乐场所每年上缴税收仅5000～6000元，税费之比为1:3.31，国家税收仅占各项收费1/3。税收被收费挤占，大量国家财政资金也就被“小金库”侵吞。

　　我们对该案进行一下分析，关于“收费”问题，虽然我国尚无统一的收费管理法，但一些基本法律原则是有的，如:保证国家财政统一，减轻国家财政困难;依法管理，合理收费，不侵犯公司、法人和其他组织合法权益等。而“乱收费”行为一般是根据地方政府和部门在利益驱动下擅自制定的政策性文件作出的，这些文件违反上述法律原则，严重干扰了依法治税工作，破坏了国家财税体制。这种法律不如政策的局面，是多种因素长期综合作用的结果。

　　（一）传统的思维惯性造成了重政策轻的现象。政策在我国享有性的威望。在革命战争年代，在打破、废除旧制度束缚时，不可能一下子从整体上建立起新的法律制度，主要靠政策办事，政策替代了法律的作用。在建国后长期处于法制不完备，靠政策办事的状况。直到80年代初，我国基本以人治为主，党和政府的政策仍然是活跃于、、文化、等各个领域中，这种状况造成了人们根深蒂固的政策意识。传统计划经济下的政策思想也就一直遮掩在法律之上，法律始终无法跳出政策的泥沼，人们也习惯于以政策的思维思考法律，执行法律规定。“当法律‘形同虚设’时，法治必然会被人治所替代，法治精神亦无法转换为中华民族的整体精神。”正是由于这种环境，塑成了民众固定的惯性的行为准则、思维方式和价值取向，过分热衷于政策而对法律却较为漠视。在此情况下，如果政策违背法治原则，偏离“法”的运动轨迹，造成的损失是十分巨大的。坚持政策治国，最终要导致政策误国，我们在这方面已有太多的历史教训。

　　(二)制度上缺乏权力制衡机制。政策与法律的矛盾，其实质上是权与法的斗争。权力具有腐败的趋势，需要法律加以制约，通过法律来防止和制约权力滥用，否则就会失控、滥用、自我膨胀。法学的论和价值观体现为控权与平衡。平衡是控权的目标，控权是实现平衡的手段。通过控权与平衡机制来防范和控制权力滥用，合理分配社会权利，达到利益的平衡点。由于当前我国权力制衡机制不完善，各种法律形式的“控权”色彩淡薄。实体法主要是合理配置权力与权利，以权利抗衡权力的主导法律形式，但现实中，法律注重约束权利胜过制约权力，职权与职责脱节，有关法律责任规定模糊，力度不够。程序法则主要体现公正与效率，是对权利滥用的限制，其社会权利分配直接体现控权与平衡的精神。出于监督机制不完善，缺乏监控的权力往往是腐败滋生的温床。同时权力远离法律的约束，极易在权力保护下出台一些违反规则和原则的政策，从而导致政策优于法律的现象。

　　（三）法律本身的缺乏需要政策的优势弥补是现实的原因。法律本身的缺陷表现在两个方面:一是，法律调整对象的范围是有限的。事实上“在的法律制度内，存在并活跃着一大堆具有各种名号的不称为法律的法律。”比如道德、政策、习惯等，它们不具备法律规则的形式，却在法律无法调整的社会领域，发挥着实际指引、评价、约束等法的功能。在另一方面，法律规则具有滞后性的特点，社会是变化的，法律制定的同时，也就意味着它已经过时，开始与现实脱节。即使经过修补也不能改变其滞后的趋势。因而，法律需要其他灵活有效的社会规范补充和协调。

　　政策有较强的针对性和灵活性，可以弥补法律调整的不足。在不与法治原则相抵触时，及时制定相关的政策，来弥补法律调整的不足。在制定政策来弥补法律的缺陷，就应该有法定依据，至少在法治原则的指导下，按法定程序作出。但在现实中，人为地夸大了法律缺陷和政策优势，他们借口现行法律规则抽象、不易操作执行，制定了许多实施意见、办法等。名为贯彻落实规则，实为揽权争利，可以完全凭个人好恶行事，而无视法治要求，这也人为造成了重政策轻法律的现象。

　　当前重政策轻法律的现象，反映出政府官员法治观念淡薄，人治仍存在，计划经济的传统仍然发挥不良的影响。同时，它也是权力腐败的源泉之一，政府权力回避司法审查，攫取利益，无视法律要求。改变这一局面，主要从两个方面着手。

　　(一)加强法律建设，通过高质量的法律来压倒政策优势。首先，注重完善立法。要从提高立法质量上下功夫，不能仅仅只是依靠增加立法数量。要抛开“先以政策积累经验，后以法律推行”的旧的立法思想，尽快使社会各个领域都有法可依。在立法技术上要注意明确、简洁、逻辑严密、便于操作和执行。其次，要注意加强诉讼程序法的制定。“历史上法制的实质性进步往往是通过程序体系的发达和合理化才落实的。”从诉讼程序方面保证实体法的正确实施，保证实体权利、义务的实现。严格惩处违法行为，强化公民法律意识。特别是通过程序控制来保障行政权合法、正确行使，使行政权力运作程序化、规范化，防止滥用行政权力制定政策的现象出现。最后，保证司法独立。落实法院的宪法地位，严格执法，把司法审查作为监控行政权力运作的重要手段。“对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决。”保证法院依法独立行使审判权，使司法独立于行政系统，才能充分发挥法律对行政机关政策制定的监督作用，真正实现依法治国。

　　(二)对政策运作进行规范，使政策的制定和执行更加化、民主化、合法化。在法治体系中，政策与法律间的矛盾是客观存在的，我们不应回避这一事实。我们应着力于在政策制定与执行时，有意识减除其对抗色彩，使政策主动支持与配合法律，在法治原则的指导下健康运作。法律也可以从不良政策的危害中吸取教训，加强法律建设的步骤，促进法律体系更新与完善。从而使政策与法律得以良性互动，加快“法治”进程。另一方面，要注重规范政策制定与执行，使之既合法又合理。“法治意味着政府的全部行为必须有规则依据，必须有法律授权。”政府制定政策必须有规则依据并限于法律授权范围内。对于同一问题，如果已有法律的规定，就不必制定政策来重复调节，除非它是为落实法律的。法治与权力的监督和制约密切联系，政策的制定和执行行为都要受到立法、行政、司法的监督以及社会监督，从而确保政策不违反规则，高德娱乐不侵犯人民的合法权益。总之，要辩证地认识和处理法律与政策的关系，既不能把二者简单等同，又不能将二者完全割裂、对立起来。在处理两者实践上的矛盾，我们既要坚持依法办事，维护法律的稳定性和权威性，又要依据新的政策精神适时地修订法律，最终使二者在内容和原则上达成协调一致，相辅相成。

　　综上所述，党的政策和国家法律，都是建设有中国特色的社会主义的根本保证，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。我们要做到把执行党的政策和遵守我国法律二者有机地结合起来，既要坚持依法办事，维护法律的稳定性和权威性，又要依据新的政策精神适时修订法律，确保有中国特色的社会主义沿着民主与法制政策指导、法律保驾的轨道前进，确保党的十六大精神得到全面地贯彻落实。

　　[2]严强，张风阳，温晋锋：《宏观政治经济学》，南京大学出版社，1998年版。

　　有的认为”产业政策是国家或政府为了实现特定的经济、社会目的对产业实施的经济干预，这种干预包括对产业的规划、调整、保护、扶持、限制等”。[1]有的认为”产业政策一般以各个产业为直接对象，保护和扶植某些产业，调整和整顿产业组织，其目的是改善资源配置，实现经济稳定与增长，增强国际竞争力，改善与保护生态环境等。政府对每个产业和企业的生产活动，交易活动进行积极或消极的干预，直接或间接地介入市场的形成和市场机制”。有的日本学者将其定义为”产业政策是指为了促进国家经济福利的发展，政府部门干预而实施的对于一个国家的整个产业或特定的产业部门的有关政策。具体地说，为了扶持或培育将来的国家主导产业，政府实行税收优惠待遇，以改善信息不对称状态为目的进行信息提供，对市场机制失灵状态的产业实施一些规则等”。还有的学者认为产业政策是指”以建立比较理想的国家产业活动为目的的有关产业活动的政府干预”。

　　综上我们可以看出，学者们大都主张产业政策是国家为产业的发展，以产业为对象所采取的一系列干预措施。我认为，在当今的社会，整个产业的正常发展的确需要政府部门的主导，但是过多的干预不一定有利于产业的发展，甚至会造成产业发展的障碍，所以在有些情况下，政府不干预发展也十分的重要。政策包括政府对某些事情的态度及对其采取的具体行为，而不干预也体现了政府对某些事情的态度和意志，因此我认为政府对某些产业的不干预态度也是一种产业政策。因此得出：产业政策是一个国家为实现其经济发展目标、促进与限制某些产业、规范产业组织、优化产业结构、提高产业技术等制定的政策体系，它要求政府对某些产业或企业进行干预，而这些干预包括消除在某些产业之问或产业中已经存在的某些政府部门的过多干预的行为。

　　关于产业政策的体系问题，国内学者有不同的看法，有的认为产业政策可分为产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业区域政策及产业国际竞争力政策；[4]另有学者认为，产业政策主要内容应该包括：产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策、产业环境保护政策和产业国际竞争力政策等具体政策；还有学者认为，产业政策主要包括两部分：一是产业组织政策；二是产业结构政策。[6]在中国的教科书中产业政策的分类大都采用国务院1994年的{90年代国家产业政策纲要》中的分类。《纲要》指出”产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规”，因此学者通常认为，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策四个部分组成。我们认为产业政策的体系不是静态的、封闭的，而是动态的、开放的，这里所谓”其他对产业发展有重大影响的政策和法规”正是体现了动态、开放的要求，产业政策应随着产业结构等的变化而变化。当今世界的产业经济的趋向是经济的国际化和经济的循环化。因此我们可以认为中国的产业化政策还包括产业国际化政策和产业循环化政策。总之，我们可以认为现在的产业政策应该是针对产业结构、产业组织、产业技术、产业布置、产业国际化和产业循环化的政策。

　　产业政策是为了克服市场失灵而”补充市场机制的法律”，是经济法体系中重要的组成部分。关于产业政策法的定义也是众说纷纭。有人基于法理学上关于法与政策的严格区别而对产业政策法的提法提出质疑，认为法与政策不能兼容。他们认为，法与政策在传统称谓上是两个不同的概念，法律有其特定的逻辑结构，能给人们提供具体的行为准则，稳定性较强；政策则多系原则性的，具有灵活易变的特点。因此，政策与法是不能兼容的，反对产业政策法乃至经济政策法的提法。实际上，任何事物都在发生变化，在诸部门法中，经济法具有明显的政策性特点，其中，又以宏观调控法最为突出。国家宏观调控的目标、任务和所采取的措施，需要根据不同时期、不同的国内和国际经济、政治、社会形势加以确定和产业调整，国家计划、经济政策和调节手段的运用不能一成不变。受其影响，宏观调控法的许多内容和规定具有较大变动性。另外，政策化的宏观调控法相对于传统的民法、刑法等部门法，法律规则体系也并不十分严密，法律规则不可能周全和处处明确具体。这样，在宏观调控法领域，法律与政策的界限已趋于模糊，政策与法有着密切的联系。产业政策法是一种宏观调控法，从这个意义上来说，产业政策法的提法并无不当之处。

　　王先林教授认为，”产业政策法是调整产业政策制定和实施过程中产生的经济关系的法律规范的总称。简单地说，产业政策法就是规范和保障产业政策的法。它是经济法的一个重要组成部分，其基本方面可归为宏观调控法的范畴”。王教授认为产业政策法与产业法或产业经济法不同。与产业政策法相比，产业法的范围更广，产业法除了产业政策法之外，还包括了非由产业政策调整的但由法律直接调整的产业经济学中所包括的产业组织、产业结构、产业布局、产业技术、产业发展等经济内容。

　　我认为，产业政策法就是产业政策的法律化，产业政策是产业政策法的内容，产业政策法是产业政策的法律表现形式，两者互为表里。

　　关于产业政策法的制度体系，通说认为产业政策法由产业结构法、产业组织法、产业技术法、产业布局法四部分组成。此种观点的立法基础实际上是源于对产业政策的理解，即产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策所组成。我们认为，与前述产业政策主要由产业结构政策、产业组织政策，产业技术政策、产业布置政策、产业国际化政策和产业循环化政策所构成相一致，产业政策法的基本制度体系也主要由产业结构政策法律制度、产业组织政策法律制度、产业技术政策法律制度、产业布局政策法律制度、产业国际化政策法律制度和产业循环化政策法律制度所构成。其中，产业结构政策法律制度和产业组织政策法律制度是产业政策法基本制度体系中两个最主要、最基本的方面。

　　产业结构政策是指政府依据本国的产业结构演化趋势，为推进产业结构优化升级而制定的产业政策，是以产业间的资源配置为对象，导致产业结构变化的政策。它包括主导产业选择和支持政策、弱小产业扶植政策和衰退产业调整政策、促进基础产业制度、保护和扶植主导产业制度和促进产业合理化制度等。

　　产业组织政策是指政府为了获得理想的市场绩效而制定的干预产业的市场结构和市场行为的政策，包括竞争政策，直接规制政策和中小企业政策。

　　产业技术政策是政府制定的促进产业技术进步的政策，主要内容包括产业技术发展的目标、主攻方向、重点领域、实现目标的策略和措施等保障产业技术有效发展的重要手段。

　　产业布局政策是指政府为实现产业空问分布和组合合理化而制定的政策，主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策等内容。

　　产业国际化政策是指政府为促进某一产业向国际化发展而制定的政策，目的是要提高产业的核心竞争力，提高产业在国际竞争中的地位。

　　产业循环化政策是指政府以抑制废弃物的产生，促进资源的循环利用，合理处理废弃物，抑制天然资源的消费，减轻环境的负担等为目标制定的符合产业变化趋势的～系列政策，目的在于保护环境和资源，实现可持续发展。

　　目前，很多重要方面的产业政策仅表现为政府或其职能部门的法规或规章，有些甚至连规章的形式都末采取，只是以某种规范性文件形式存在的纯粹的政策，这导致现实中出现诸多弊端，产业政策在具体实施中出现诸多变数，达不到预期的效果。最典型的是《汽车工业产业政策》，究其原因，主要在于《汽车工业产业政策》本身并不是_-部法规，其内容只有指导性作用，不具有强制力，没有相应的法律责任制度作保障，对各地的约束力不大。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。但是，它也有一个明显的不足，那就是缺少法律责任的规定，尽管这类促进型的法律不像那些直接规范市场行为的法律具有非常具体的法律责任制度，但也不至于连一个条款都没有，甚至能够体现经济法特色的奖励条款也没有。这样的法律也很难起到对政府行为的约束和控制作用。

　　中国现有的产业政策法主要是行政法规和部门规章，相比而言，国外的产业政策法基本上是议会制定的，以法律为表现形式，这无疑加大了产业政策的执行力度和效果。

　　上述产业政策及其法律主要集中于产业结构方面，产业组织方面的规定凤毛麟角，实际上，产业组织问题在中国是一个十分严重的问题，必须加大力度制定相关的法律这～状况才能得到改善。

　　政策是国家政治生活和社会管理过程中不可或缺的一项重要内容。学界对政策定义诸多，如：詹姆斯・安德森（James E.Anderson）认为，“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”[1]48。伍启元先生认为：“公共政策是政府所采取对公私行动的指引”[1]49。陈振明先生主编的《政策科学》一书对政策的定义是：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”[1]50尽管学者们对政策的定义不同，但“行动准则”、“有目的的活动过程”、“行动指引”、“行为准则”这些对政策的不同定位共同展示出了政策的一项重要功能――政策所具有的行为规范功能。

　　“法是‘被奉为法律’的统治阶级的意志。马克思、恩格斯指出，法是‘被奉为法律’的统治阶级意志，这意味着统治阶级意志本身也不是法，只有‘被奉为法律才是法’。”“‘奉为法律’，就是经过国家机关把统治阶级的意志上升为国家的意志，并客观化、物化为法律规定。”[2]43以实证的方式进行考察，在现实的国家运作过程中，法体现为由全国机关制定和颁布的行为规范。在我国法的体系中主要包括：宪法、全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方国家权力机关制定的地方性法规、民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例等。

　　政策具有规范性。相对于政策而言，法的规范性更加明显。而且法作为社会规范，“既区别于思想意识和政治实体，也区别于技术规范。法在形式上具有规范性、一般性、概括性的特征。这些特征使法区别于那些执行和适用法律、法规的非规范性文件，例如政府的命令、法院的判决等；法所调解的对象不是特定的，而是一般的行为或社会关系；法不是仅适用一次，而是在其生效期间反复适用的。”[2]45

　　政策与法，虽然同为行为规范，但是其“作为社会上层建筑中的两种不同的现象，各有其自身的特殊性，二者所体现意志的属性不同、表现的形式不同、实施的方式不同、调整社会关系的范围不完全相同。这些区别表明二者是不同的社会规范，各有其特殊性和特殊作用。”[2]297具体说来二者的功能区别如下：

　　政策功能如：导向，即政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展；控制，即政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用；协调，即政策对国家的管理活动中诸多的利益关系进行协调；象征，即政策表达的是人们应当以此项政策规定为努力方向的目标趋势[1]52-54。

　　法律功能如：告示，即法律将国家关于人们应当如何行为的意见和态度昭示于天下，使人们对自己行为的合法性做出判断；指引，即法通过规定权利义务的方式以及违反法律规定应承担的责任来引导人们的行为方向；评价，即法律作为一种行为标准和尺度，具有判断、衡量人们行为的作用，成为人们对事件和行为的是非善恶做出判断的依据；预测，即人们可以根据法律规定预先知晓或估计到人们相互间将如何行为；教育，即法通过把国家或社会的价值观念和价值标准凝结为规则、原则等固定的行为模式和法律符号而向人们灌输占支配地位的意识形态，以达警示教育之功效；强制，即法以国家强制力为后盾，通过国家公权力机关的具体职能实现对违法行为的制裁[2]200-202。

　　通过以上对法律与政策功能的概括，可以看出法与政策在功能上虽有不同，却也有交叉，如政策的导向功能与法律的指引作用。尽管如此，二者在其功能运转的内在机制上是截然不同的。德沃金认为原则和政策有着重要的区别“政策是有关必须达到的目的或目标的一种政治决定，一般说来是关于社会的经济、政治或社会特点的改善以及整个社会的某种集体目标的保护或促成问题。原则是有关个人（或有若干人组成的集团）的权利、正义或公平的要求，或其他道德方面的要求。”[3]322-323也就是说政策是为集体目标的达成，法律是为个体正义的实现，由此决定了二者在其价值取向的实现机制上也是不同的。“法是以权利和义务的双重机制来指引人们的行为、调处社会关系的，并且是在权利和义务的互动中运行的。”[2]98政策则是靠政策主体，即直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织，在一定的政策环境下，针对政策客体，即政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员，依据事先拟定的价值目标进行主动的规范性调整。其在客观上表现为政策系统的运行[1]55-69。

　　“法只是许多社会调整方法的一种。法是用以调整社会关系的重要方法，但它不是唯一的方法。除法之外，还有政策、纪律、规章、道德、民约、公约、教规及其他社会规范，还有经济、行政、思想教育。”[2]87法治是法律至上之治，法治国家是崇尚法律，并主要依靠法律来实施社会治理的国家，但是法律至上并不等于法律万能，除法律之外还有其他社会规范和行动准则对人们的行为和社会发展的动向进行调整和指引，如：道德、风俗、习惯等等，政策无疑也是其中之一，这是由法律本身的局限性所决定的。法律本身具有保守性、僵化性和限制性的特点。政策的灵活性恰恰能够弥补法律的僵化性这一局限。

　　法律本身的漏洞不可避免，“第一，法律调控对象的复杂多变，使得法律具有天然的滞后性特征。这可能又包含两层含义：（1）人们关于法律的思考之历时性变化，使得原有法律存在一种时代的不适应性；（2）新生事物的不断诞生，又使得原有法律显得力不从心。第二，法律所具有的抽象性、概括性和不确定性，使其无法满足具体个案的需要。第三，人类理性能力的局限性，使得立法者永远不可能制定出一部完美的法典。”[4]于是也就有了对法律进行解释的必要。

　　德沃金在谈到作为法的一部分之原则与政策之间的关系时说：“政策和原则的作用是不同的。一般来说，任何复杂的立法法案都需要考虑政策和原则两个方面……一个主要依靠原则的法案，例如，反对种族歧视的法案，在对政策产生严重后果时，这种权利就不能成立，因而该法案中可能规定：平等雇佣的权利在证明特别有害时即不予适用。……对反对种族歧视法案来说，权利来自原则，但以政策作为条件。”[2]87可见政策恰恰可以成为法律解释的一项重要依据。

　　按照亚里士多德的定义，法治，即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[5]199。简单地说，法治就是法的统治，就是法律至上之治。一个法治国家，崇尚法律的权威自不待言，同时也要处理好具有灵活性的政策与法律在国家和社会管理过程中的相互关系。

　　政策与法律各自背后利益主体的不同形成了政策与法律作为社会调控规则体系的内在张力。政策与法律是社会规范调控体系中最具能动性的两类社会规范，均由相应的主体人为地制定。但对于执政者而言，政策不论是从产生还是具体的运行都更易于操作，其对执政者――政策制定者的利益维护更加直接，执政者也更易于选择政策来进行社会调控，这与法治社会中法律至上必然产生冲突，在政策与法律之间形成矛盾。政策与法律之间的关系是法治社会规则调控系统的中枢，正确处理好政策与法律之间的关系，使二者之间保持一种适度的张力，才能使执政集团自身的利益维护、社会整体的发展与社会个体权益的保护三者之间实现平衡，进而促进社会稳定和社会发展双重目的实现。

　　在法治国家中，政策发挥作用的空间一个是法律缺位的地方，再有就是政策本身成为法律从而发挥作用，或者仅仅是对法律进行指导，而这两者均应以政策本身具有合理性为前提。

　　政策即非像风俗、习惯等规范是特定历史文化条件下人类社会发展过程中自然形成的，也非像法一样是全民意志的体现，而是特定的主体在特定的历史条件下根据自己的具体目的而制定的，其中体现着制定主体的利益考量。相对于社会的整体发展而言，这种特定主体为了自己的利益基于自己特定目的而制定的政策就有了是否合理的问题，所谓合理有着两个方面的理解，即合于社会发展的客观规律，合于人类理性的主观规律――合于社会的认可。这在客观上体现为，政策的合法化，即由法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程；政策的法律化，即享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律，以此来保证政策的合理性存在，不至于与法治的价值取向相背离。

　　[1]陈振明.政策科学――公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

　　[3]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京：法律出版社，2006.

　　1．以老龄政策和行政规章为主导阶段(1980-1996年)20世纪80年代之前，中国人口年龄结构尚处于年轻型，国家和社会各界对人口老龄化的过程和后果还没有足够的认识，老龄问题的研究基本上处于空白，老龄工作没有纳入政府议事日程，因此这一时期的中国并不存在现在意义上的老龄政策，只是存在一些零散的老年人政策。1982年，联合国在维也纳召开第一次老龄问题世界大会，呼吁世界各国重视人口老龄化问题。此次大会加速了中国老龄工作机构的建立，1983年，国务院正式批准中国老龄问题全国委员会为常设机构。从此中国开始了有组织、有领导、有计划的老龄工作，老龄政策进入形成期。2．《老年人权益保障法》颁布与老龄法规与政策建设并重阶段(1996-2000年)1996年，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》。1999年，国务院批准成立了全国老龄工作委员会，确定中组部、、民政部、劳动保障部、财政部等25个有关部门为成员单位。2000年，中央、国务院下发了《关于加强老龄工作的决定》，国务院召开了全国老龄工作会议。2001年，国务院印发了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》。2002年，明确了“党政主导，社会参与，全民关怀”的老龄工作方针。这些重大措施，有力地推动了老年人权益保障工作。3．启动修订《老年人权益保障法》，规范老龄法规与政策阶段(2003年至今)近年来，我国社会养老服务发展中出现了一些新情况、新问题。由于老年人在社会生活中处于弱势地位，一些地方屡屡发生侵害老年人权益的案件，各类养老机构基础设施建设、管理和服务标准不规范，许多养老机构游离于政府监管之外。从法律法规上对这些问题进行调整规范，切实保障老年人合法权益，显得极为重要和迫切。2003年，《老年人权益保障法》着手修订，向社会征求意见。这是新形势下贯彻党和国家以人为本的科学发展观，积极应对人口老龄化，加快老龄事业发展，维护广大老年人的根本利益，促进社会主义和谐社会建设的必然要求。当前，全国人大正在组织修订《老年人权益保障法》，推动形成与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的中国特色老年人权益保障体系。

　　主要包括以下几类老龄政策法规：1．老年人养老的政策法规，比如《城市居民最低生活保障条例》、《关于加快实现社会福利社会化的意见》等行政法规和政策；2．老年人医疗的政策法规，比如国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《关于加强老年卫生工作的意见》等行政法规和政策；3．老年人文化生活的政策法规，比如《关于加强老年文化工作的意见》、《关于做好老年教育工作的通知》、《老年人建筑设计规范》等一批规章和政策性文件；4．老年人司法保护的政策法规，比如《老年人社会福利机构基本规范》、《社会福利机构管理暂行办法》、《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》等行政法规和政策。

　　从世界范围内来看，各国由于经济发展水平不一，对老年权益保障认识不一，老龄法制建设呈现出不同的特点，总的看来，西方发达国家老龄法制建设起步早，起点高、覆盖面广、保障力度大，有的发展中国家保护老年人权益的法律也相当完备，为我国老龄法制建设提供了很好的参照。

　　美国的养老保障制度起步早，通过多年运作和调整，其制度逐步完善。美国从1935年起就开始建立了针对退休人员社会安全制度，对退休人员提供生活保障。1939年增加对遗属的照顾，1956年增加对残障者的照顾，1965年建立了老年人医疗援助体系，从而建立了一套完整的养老保障体系和制度，并立法进行保障实施。原则上10年做一次修改和完善。美国老年人法律依据是美国国会制定的《老年人福利法》，该法共有11章,内容非常详细,其中第三章“社会计划、服务与训练的经费”中,分别就“拨款授权”、“拨款分配”、“州级计划”、“州及计划行政经费”等做出非常具体的规定;联邦政府有老年人福利法，州政府也有老年人福利法，联邦和州政府都有专项拨款，相互搭配，共同负责老年人福利。州里又按区域分成若干个相应机构，具体负责资金计划、筹集、分配、检查落实等。社区老人服务机构负责具体的照顾、服务。政策法规和执行相配套，自上而下成为一个比较完善的体系。美国老龄法制体系确保了养老保障覆盖面广泛，养老保障和社会安全福利经费保障可靠，并有效地监督经费合理使用。

　　日本是世界上较早进入老龄化社会的国家之一，日本政府早在二十世纪50年代末即通过立法来解决养老问题。逐步建立了健全的老年人法律保障体系，从经济、医疗保健、社会福利和生活护理等方面为老年人提供了全方位、多层次、强有力的制度保障。1959年，日本颁布《国民年金法》，采取国家、行业、个人共同分担的办法，强制20岁至60岁的日本人都参加国民年金体系。1963年，日本政府推出了倡导保障老人整体生活利益的《老人福利法》，推行社会化养老制度。1982年又出台了全面推广老人保健设施的《老人保健法》，使日本老人福利政策的重心开始转移到居家养老、看护的方向。形成了劳动就业、收入保障、医疗保健以及社会保险四大对策体系。

　　地处南美洲的巴西60岁以上老人仅占全国人口的8.6%。虽然尚未步入人口老龄化国家之列，但巴西未雨绸缪，很早将保障老年人权益提上议事日程。巴西宪法明确规定，“家庭、社会和国家有义务赡养老年人，保障他们参与社会，捍卫他们的尊严和福社，保证他们的生活权利”。老年人优先是巴西老年人政策的主要指导原则之一，也是落实得最好的一项规定。巴西所有老年人都有权享有政府提供的最低生活保障。根据1993年12月通过的法律，70岁以上老GE50人，如果能证明自己无收入且得不到子女的赡养，或人均家庭收入不足国家规定最低工资的四分之一，就可以到国家社会保险局申请领取一份最低工资，孤寡老人可以住进公办的养老院。1998年1月，巴西政府又将享受这种社会救济的年龄从70岁降低到67岁。为了保障老年人的合法权益不受侵害，法律规定政府应为老年人提供法律咨询，各级法院优先审理65岁以上老人提出的诉讼。

　　养老保障是社会保障体系的重心，德国是世界上最早建立和完善社会保险的国家之一。为了老年人的社会保障，经过多年的努力，德国已经构建起一个从国际公约到国内立法、从基本法到部门法的多层次、多方位的老年人权益保障法律体系。德国国内立法对老年人的(社会)权益保障非常全面的.其一系列制度为世界其他国家树立了典范。100多年前，德国就颁布了工人医疗保险法(1883年)事故保险法(1884年)和养老保险法(1889年)。此后，1911年制定了职员保险法，1923年制定了帝国矿工联合会法，1927年制定了失业保险法，1957年制定了农民老年援助法。在这期间养老保险、事故保险、失业保险、医疗保险都适时进行了改革或调整。1995年又颁布实施了被称作社会保险第五大支柱的社会护理保险法。而在实践中，德国老年人的权益也得到了切实有效的保障。

　　党和政府非常重视利用法律手段保护老年人的合法权益。新中国成立后,先后制定了大量的有关保护老年人的法律、法规和政策,在《宪法》、《民法通则》、《婚姻法》、《继承法》、《刑法》等国家重要法律中,均有涉及保护老年人生活和权益的条款。1996年全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下简称“老年法”)是我国历史上第一部保护老年人权益的专门法律,它的制定和实施,标志着我国老年人权益保障工作走上了法制化的轨道。高度重视涉老法规政策建设，初步形成维护老年人合法权益的法规政策体系。

　　在司法实践中,近年来司法部门加强了司法保护和法律服务工作，保障了老年人的诉讼权利。各级司法行政部门制定和督促落实律师、公证机构为老年人提供法律援助和法律服务的有关规定。各地人民法院加大了对涉老案件的审判力度，人民法院系统对涉老案件实行优先立案、优先审理、优先执行的“三优先”制度;对较复杂和易反复的案件实行回访制度，落实了对特困老年人投诉案件实行诉讼费缓、减、免的制度;一些地方还大力推广基层法院设立老年合议庭、老年法庭,专门审理老年人的案件,保证此类的案件及时得到审理，在司法上保护老年人合法权益。多数省（自治区、直辖市）和部分地级市成立了老年法律援助中心、老年法律事务所，有的开设了老年法律服务热线，方便了老年人的维权活动。公安部门特别是基层公安干警在保护老年人人身和财产权益方面发挥了重要作用。基层人民调解组织、老年群众组织做了大量调解和服务工作

　　（三）加强了法制宣传和道德教育工作，提高了全社会敬老养老助老意识和维护老年人权益的意识

　　老年人权利的实现离不开国家和社会的保护，离不开敬老、爱老的良好社会氛围的形成。对涉及老年人法律法规政策进行大力宣传，才能从社会层面和人们的思想意识方面形成爱老、敬老尊老的社会氛围。近年来，各地政府、各有关部门和新闻媒体采取多种形式，广泛深入进行老年法规政策宣传和敬老主题教育。老年法工作的力度不断加大，采用道德、行政、法律多种手段相结合的办法来保障老年人的合法权益。法制宣传教育成为许多地方领导每年的工作计划，领导带头学习老年法，形成一种老年人学法经常化的制度。

　　当前，我国老龄法制工作正逐步完善，立法范围不断扩大，覆盖面日益延伸，内容更加丰富，分类更加细化。总体说来，今后一段时间内，老龄法制建设的目标将会由被动性转向主动性，由片面性转向全面性，由分散性转向专门性，由宏观抽象向微观具体，由政策化转向制度化，由中央立法为主转向中央立法、地方立法、部门立法相结合。1．主要目标中国特色的老龄政策法规体系的主要目标：以理论和“三个代表”重要思想为指针，认真贯彻落实党的“”精神，积极适应全面建设小康社会的要求，切实保障老年人经济、文化等基本权益，重点解决生活、医疗、照料等突出问题，推动老年人共享社会物质文明和精神文明的发展成果，促进老年人权益保障事业与社会经济协调发展。按照国家《立法法》的有关规定，建立健全以“六个方面”为主体的、与国际通行规则接轨的、具有中国特色的老龄政策法规体系。2．基本层级建立以“六个方面”为核心的老龄政策法规体系，包括老年人社会福利政策法规系统、老年人救助政策法规系统、老年人医疗政策法规系统、老年人赡养与照护政策法规系统、老年人社会参与政策法规系统、老年人权益保障政策法规系统六大系统，体系涵盖了各类老年人权益以及老年人权益保障各个环节的法律法规、规章和政策。中国特色的老龄政策法规体系的层级构架可以分为四个层级：第一个层级：法律。由全国人大或人大常委会，根据老龄工作中一些急需解决的重大问题，以及广大老年人普遍关心的问题，制定颁布老年人相关的各种法律。比如修订《老年人权益保障法》、制定《社会保障法》、《社会救助法》等。第二个层级：法规。由国务院根据老龄工作的新情况、新问题，制定、的老龄工作的行政法规。比如：《老年人权益保障法实施细则》等。第三个层级：规章。由国务院所属部委，根据老龄工作发展与改革的要求，制定和各种部门规章。第四个层级：规范性文件。由部委所属老龄工作的主管部门，根据老龄工作中一些重点和难点问题，制定和下达的各种规范性政策文件。地方人才立法工作可参照中央执行。

　　1．加速老龄立法，建立完善的老龄法律体系老龄立法是老龄执法、老龄司法、老龄普法与法律监督等一切法律活动的前提和依据。目前，老龄立法还不够健全，尚存在许多法律空白，亟需加速老龄立法。2．加强老龄执法，建立健全老龄执法网络做好老龄执法工作，关键在于明确老龄执法机构，建立健全法律保障网络。老年人权益保障工作存在着管理体制分散的问题，缺乏宏观的协调机制。因此，做好老龄执法工作的关键在于国务院和各级地方政府各自必须确定一个专门的老龄执法机构，这一机构应该在司法审判、公安、老龄委等各个执法和行政部门间起到很好的贯穿衔接作用。3．加劲老龄司法，全面保障老年人合法权益老年人除了享有一般社会成员所应有的司法保护之外，由于老年人的特殊性，法律、法规和国家政策更应该对老年人有所倾斜来全面保护他们的合法权益。例如当老年人权益受损时，诉讼可享受减缓免费或者获得司法援助；对向老年人施加暴力或拒绝赡养、扶养义务的行为，情节严重的要依法追究刑事责任。4．加快老龄普法，形成全社会养老敬老氛围老龄普法指的是普及相关老龄法律知识。现实生活中，很多老年人在遇到侵害老年人权益的状况时，往往选择忍气吞声，或者是找政府领导反映情况，而不会向法院提讼来争取自身的合法权益。究其原因，主要是因为这些老人法律意识弱，对法律诉讼缺乏正确的认识，或者是维权方式不得当。老龄普法工作的重点就在于培养社会群体的法律意识和老年人的维权意识，使大多数的老年人知法、懂法、用法。

　　老龄法制的基本原则主要包括：政府主导，社会参与，全民关怀原则；国家和社会物质帮助义务的原则；享受社会发展成果权利的原则；可持续发展的原则；区域协调的原则等。

　　老龄政策法规体系所涉及的领域包括老年人社会福利政策法规、老年人救助政策法规、老年人医疗政策法规、老年人赡养与照护政策法规、老年人社会参与政策法规、老年人权益保障政策法规等领域，并以此形成我国老龄政策法规体系。1．老年人社会福利政策法规我国老年人社会福利政策法规，大体上可分为收入保障和服务保障两类。属于收入保障的政策法规主要包括：关于保障老年人合法权益的法律法规；关于社会养老保险的政策法规；关于医疗保险的政策法规；关于农村实行新型合作医疗制度的政策；关于城市普遍实施和农村试点实施最低生活保障的政策；关于农村五保制度法规；关于城乡贫困GE52人口实行医疗救助和生活救助的政策；关于特殊优待老年人的政策等等。属于为老服务保障的政策法规主要包括：老年福利服务机构举办、运营、管理监督、质量评估等方面的优惠政策和规定、办法、标准、规范等；社区为老服务场所、设施建设、运营的管理办法及标准、规范等；院舍、家庭和社会服务、居家养老服务等多种为老服务方面的政策规定和服务技术规范、标准等；为老服务队伍建设的职业标准和专业技术等级管理规定等；老年人健康状况的评估办法和标准；有关发展老年医疗卫生、文化教育、康复健身等服务的政策规定；发展老年产业和老年用品市场等方面的政策措施，等等。2．老年人救助政策法规老年人救助政策法规主要涉及城乡最低生活保障、农村五保供养、医疗救助、住房救助、法律援助、流浪乞讨救助、灾害救助等涉及老年人的政策法规。3．老年人医疗政策法规老年人医疗政策法规主要涉及老年人健康保障政策、老年人医疗保险政策法规、老年人康复政策等。4．老年人赡养与照护政策法规老年人赡养与照护政策法规主要包括：老年人生活照料政策；老年人医疗保健政策；老年人康复护理政策；老年人家政服务政策；老年人心理咨询政策；老年人文化学习、体育健身、娱乐休闲等综合政策法规，构筑以居家养老为基础，以社区为依托、机构为补充的老年人赡养与照护政策法规体系。5．老年人社会参与政策法规老年人社会参与政策法规主要包括：老年人的终身学习方面的政策和制度，为老年人到老年大学（学校）继续学习提供制度保障；老年人再就业方面的政策和制度。在健康条件允许和自愿的情况下让老年人能够继续在正式劳动部门工作的制度和政策；老年人参与社区活动方面，通过政策规定鼓励老年人积极参与各种义务活动，实现老年人的自我价值。6．老年人权益保障政策法规我国制定《老年人权益保障法》是老年人的权益保障的重要法律。除此之外，还包括社会保障、文化道德建设以及自我保护方法等相关政策。

　　第一条为规范国土资源部立法工作程序，加强立法协调，保证立法质量，根据《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，结合国土资源部立法工作的实际，制定本规定。

　　第二条国土资源部起草法律、行政法规送审稿，开展相关法律、行政法规的立法协调，制定、修改和废止部门规章的活动，适用本规定。

　　第三条国土资源部立法工作应当坚持改革创新，改革决策与立法决策相结合，坚持民主立法、科学立法与开门立法，维护国家利益和人民群众合法权益。

　　第五条政策法规司根据全国人大常委会立法规划和国务院立法工作要求，结合国土资源管理改革和发展的需要，组织拟订国土资源部立法规划草案，报部务会议审定。

　　第六条政策法规司根据国土资源部立法规划，按照全国人大常委会立法规划和国务院年度立法计划的安排，结合国土资源管理工作的实际，在每年年底前组织拟订下一年度立法计划草案，报部长办公会议审定。

　　拟订立法计划草案时，应当听取部有关司（局、厅）的意见。部有关司（局、厅）应当提供拟列入立法计划的法律、行政法规和部门规章项目的必要性与可行性分析、拟设立的重要制度、争议的焦点等相关材料。

　　出台类项目是指经过研究论证，立法条件成熟，各方意见协调一致，在本年度已完成起草工作并能够在当年提请部务会议审议的立法项目。

　　论证类项目是指立法条件比较成熟，各方意见基本一致，但尚需进一步协调、论证，正在进行起草工作的立法项目。

　　研究类项目是指立法条件尚未成熟，基本制度尚需深入研究，需要进行储备的立法项目。

　　第八条列入年度立法计划的立法项目，由政策法规司根据部机关各司（局、厅）的职能分工，确定起草负责单位；立法项目内容涉及两个或者两个以上司（局、厅）的，由政策法规司确定一个司（局、厅）作为起草牵头单位，其他相关司（局、厅）参加。

　　第九条列入年度立法计划的立法项目按照出台类、论证类和研究类的顺序实行滚动管理。

　　没有形成条文的项目，原则上不列入出台类；已列入立法计划，但连续两年未启动起草工作的立法项目，原则上不再列入下一年度立法计划。

　　第十条立法规划和年度立法计划由政策法规司负责组织实施和监督执行。在执行过程中，政策法规司可以根据工作需要，提出调整规划和计划的建议，报部长办公会议审定。

　　没有列入年度立法计划，但实践中又迫切需要出台的立法项目，由有关司（局、厅）向政策法规司提出调整计划的建议，政策法规司组织论证，报部长办公会议审定后，开展相关的立法工作。

　　第十一条立法项目的起草司（局、厅）应当按照立法规划和年度立法计划的要求制定起草工作方案，确定专人或者成立工作小组从事起草工作，并及时向政策法规司通报起草中的有关情况。

　　根据工作需要，法律、行政法规和部门规章送审稿的起草可以邀请有关专家、单位参加，也可以委托有关专家、单位起草。

　　第十三条法律、行政法规和部门规章送审稿的内容应当包括制定的依据和宗旨、适用范围、调整对象、主要制度、法律责任、施行日期等。送审稿的每条内容均应有说明本条内容的提示语。

　　部门规章的名称为“规定”或者“办法”。对某一方面的行政管理关系作比较全面、系统的规定，称“规定”；对某一项行政管理关系作比较具体的规定，称“办法”。

　　第十四条法律、行政法规和部门规章送审稿应当结构严谨、条理清晰、概念明确、文字简练、规范。

　　法律、行政法规和部门规章送审稿应当分条文书写，冠以“第×条”字样，并可分为款、项。款不冠数字，空两字书写，项冠以（一）、（二）、（三）等数字。

　　草案内容繁杂或者条文较多的，可以分章、分节。必要时，可以有目录、注释、附录、索引等附加部分。

　　第十五条起草司（局、厅）形成征求意见稿后，应当征求地方国土资源行政主管部门和部有关司（局、厅）的意见，涉及国务院其他部门职责的，还应当征求有关部门的意见，必要时可以组织专家进行论证。

　　第十六条法律、行政法规送审稿拟设定行政许可的，起草司（局、厅）应当按照《行政许可法》的规定，采取听证会、论证会的形式听取意见。

　　采取听证会形式听取意见的，依照《国土资源听证规定》的程序进行。听证结束后应当制作听证会纪要。

　　法律、行政法规送审稿报送政策法规司审查时，应当附具听证会纪要或者论证会的相关材料。

　　第十七条起草司（局、厅）根据征求意见和专家论证、听证会等情况，对征求意见稿进行修改，形成送审稿。不能取得一致意见的，应当在送审稿报送政策法规司时，将不同意见一并提出并说明情况和理由。

　　报送的材料应当包括送审稿、起草说明、汇总的主要意见及采纳情况。起草说明应当包括立法目的和依据、起草过程、需要说明的问题。

　　第十八条政策法规司对符合本规定要求的送审稿，应当及时审查。在审查过程中，有下列情况之一的，由起草司（局、厅）修改：

　　第十九条政策法规司应当在征求各方面意见的基础上，对送审稿进行修改。对属于有重大分歧、影响较大、专业性强的法律、行政法规和部门规章送审稿，政策法规司可以组织召开专家论证会充分论证。

　　第二十条除涉及国家秘密或者不宜公开的外，法律、行政法规和部门规章送审稿应当在中国政府法制信息网、国土资源部门户网站和中国国土资源法律网上公开，征求社会各界的意见。

　　第二十一条政策法规司应当在研究采纳各方面提出修改意见的基础上，对送审稿进行修改，形成报部务会议审议的草案，提请部务会议审议。在送审稿审查阶段，有关司（局、厅）对草案的内容不能协调一致的，由政策法规司报部领导裁定。

　　部务会议审议法律、行政法规送审稿和部门规章草案时，由政策法规司负责人作起草说明。

　　法律、行政法规送审稿经部务会议审议通过后，由政策法规司按照部务会议的决定进行修改，形成法律、行政法规送审稿草案，报部长签发后提请国务院审议。

　　第二十三条部门规章草案经部务会议审议通过后，由政策法规司起草国土资源部令，报部长签署，颁布部门规章。

　　部门规章应当在国土资源报、国土资源部门户网站和中国国土资源法律网予以公布。

　　第二十四条政策法规司应当按照《法规规章备案条例》的规定，将部门规章报国务院备案。

　　第二十六条部门规章的编纂、汇编工作和国土资源管理法律、行政法规的汇编工作，由政策法规司负责。

　　第二十七条政策法规司负责部门规章实施的后评估工作，定期对部门规章的实施情况进行评估。

　　第二十九条修改或者废止部门规章，应当经部务会议通过，由部长签署国土资源部令予以公布。但因第二十八条第（三）项原因废止的除外。

　　第三十条对省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门关于部门规章具体应用的请示，由政策法规司负责组织解释草案的起草工作，报部领导审定。

　　第三十一条行政法规和部门规章的英文译本由科技与国际合作司牵头组织翻译，在行政法规后20日内，部门规章后30日内，将英文译本送审稿送政策法规司。

　　行政法规英文译本送审稿由政策法规司负责审查，经部长审定后送国务院法制办公室。

　　第三十二条政策法规司、部有关司（局、厅）应当配合全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室，做好国土资源部上报的法律、行政法规送审稿的审查工作。

　　在法律、行政法规送审稿报送全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室审查期间，政策法规司应当会同有关司（局、厅）认真准备关于送审稿的相关背景材料，包括国家相关规定、与相关法律的关系、征求意见协调情况、国外的相关立法情况等。

　　第三十三条全国人大各专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室就法律、行政法规草案征求国土资源部意见的，由政策法规司会同有关司（局、厅）开展协调工作。

　　第三十四条部领导列席国务院常务会议审议法律、行政法规草案的，政策法规司应当会同有关司（局、厅）收集以下材料，并及时送办公厅：

　　第三十五条国家海洋局、国家测绘局起草的法律、行政法规送审稿草案和部门规章草案，报国土资源部审议，由政策法规司负责组织协调、修改，报部务会议审议。

　　政策是政府与市场在经济法中的连接点，其在经济法中的存在具有普遍性。中国现行经济法中有20部法律含有“政策”一词，共使用87次。不同语境中的经济法政策语义各不相同，可以在“目标”、“性质”、“标准”、“实施手段”、“信息指引”等语境中解读经济法的政策语义。经济法中的政策具有一定的类型特征，通用型政策与专用型政策、元政策与再分解政策、经济政策与技术政策在经济法中清晰可辨。经济法中政策制定权力层级分散，政策运行在总体上呈凌乱状态，只有货币政策与中小企业促进政策的运行较为体系化。经济法政策的改善应着力于政策的规范与监督。

　　经济法是中国特色主义法律体系的重要组成部分，截止2011年8月底，我国已制定经济法方面的法律60部①。法律与政策是现代社会调控和治国互为补充的两种手段，政策是国家或政党为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则，具有普遍性、指导性、灵活性等特征。作为两种现代社会调控手段，政策与法律的关系极为密切，二者相互影响、相互作用，具有功能的共同性、内容的一致性和适用的互补性。在市场经济中，政策是政府与市场在经济法中的连接点，其在经济法中的存在具有普遍性。本文以这60部法律中的“政策”为分析样本，对经济法中的政策语义、政策类型、政策实施展开研究，力图廓清经济法的政策语境、走向及分布规律，为经济法与政策两者间协调功效的发挥提供理论帮助。

　　经济法的法律条文中经常出现“政策”这一词汇， 60部经济法法律中有20部法律的法条中含有“政策”一词，使用“政策”一词共87次，形成了经济法有的政策法律事实。经济法法律中政策的具体使用频次如（图1）。

　　“社会经济发展程度愈高，国家宏观调控的重要性愈明显，公共政策的作用与影响也就愈

　　江涛：《公共哲学》，中央党校出版社2003年版，第110页。但政策的影响与作用是在一定的语境中发生的，识别“政策”所依存的语境是把握经济法中政策语义的关键。不同语境中的经济法政策语义是不同的,审视经济法中与“政策”相关的法律条文，其政策语义可大体置于“目标”、“性质”、“标准”、“实施手段”、“信息指引”语境中来理解。

　　“目标”语境中的经济法政策语义是指政策在该经济法中与目标紧紧相连，且采用“xx 政策目标”这样的并联表达方式。“xx政策目标是……”、“有助于实现xx政策目标”，是经济法中出现频次不多、但却非常重要的法律条文结构。如《中国人民银行法》第9条：“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”《政府采购法》第9条：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”《价格法》第26条：“稳定市场价格总水平是国家重要的宏观经济政策目标。”

　　“性质”语境中的经济法政策语义一般是指以政策性质定义某类型经济法主体或某些经济法制度的情形。如《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《反洗钱法》中的“政策性银行”一词，《中小企业促进法》中的“政策性金融机构”一词，其中的“政策”语义是指该银行或金融机构担负的国家特殊金融职能。如《农业法》第46条：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。”其中的“政策”语义是指该制度的非营利性与社会公益性。

　　“标准”语境中的经济法政策语义是指政策作为法律实施过程中的参照标准或执行标准。“政策”一词在“标准”语境中使用时，一般采用“应当符合xx政策”、“应当执行xx政策”、“应当实行xx政策”、“应当按照xx政策”这样的条文表述结构。如《节约能源法》第7条：“国家实行有利于节能和环境保护的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，发展节能环保型产业。”《电力法》第14条：“电力建设项目应当符合电力发展规划，符合国家电力产业政策。”第35条：“电价实行统一政策，统一定价原则，分级管理。”《煤炭法》第17条：“煤矿建设项目应当符合煤炭生产开发规划和煤炭产业政策。”《城市房地产管理法》第55条：“住宅用房的租赁，应当执行国家和房屋所在城市人民政府规定的租赁政策。”《土地管理法》第24条：“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。”《循环经济促进法》第45条：“对符合国家产业政策的节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目，金融机构应当给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务。”

　　“实施手段”语境中的经济法政策语义一般是指政策作为经济生活的具体法律调整手段，用以实现立法规定的促进与调控目的。“政策”一词在“实施手段”语境中使用时，一般采用这样的条文表述方式：“国家通过xx政策，支持、鼓励、促进……”。如《中国人民银行法》第23条：“中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具。”《农业法》第16条：“县级以上人民政府应当制定政策，安排资金，引导和支持农业结构调整。”《煤炭法》第17条：“国家制定优惠政策，支持煤炭工业发展，促进煤矿建设。”《节约能源法》第61条：“国家对生产、使用列入本法第五十八条规定的推广目录的需要支持的节能技术、节能产品，实行税收优惠等扶持政策。”《中小企业促进法》第12条：“国家通过税收政策，鼓励对中小企业发展基金的捐赠。”

　　“信息指引”语境中的经济法政策语义一般不直接阐明政策的具体方式与具体内容，而是通过法律规定某些经济法主体的政策宣传与政策咨询义务，达到向公众提供政策与法律信息支持的目的。“政策”一词在“信息指引”语境中使用时，法律条文表述一般采用“应当宣传xx政策”、“提供xx政策咨询与信息服务”等体例。如《节约能源法》第9条：“新闻媒体应当宣传节能法律、法规和政策，发挥舆论监督作用。”《清洁生产促进法》第10条：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的经济贸易、环境保护、计划、科学技术、农业等有关行政主管部门，应当组织和支持建立清洁生产信息系统和技术咨询服务体系，向社会提供有关清洁生产方法和技术、可再生利用的废物供求以及清洁生产政策等方面的信息和服务。”《中小企业法》第25条：“地方人民政府应当根据实际情况，为创业人员提供工商、财税、融资、劳动用工、社会保障等方面的政策咨询和信息服务。”

　　经济法法律表述中所提到的“政策”一词，尽管从语境角度可以总结出一定的语义特点与规律，但总体而言高德娱乐，仍可用杂乱、纷繁来表述，有必要对其语辞修饰、内涵意蕴、类型特点等进行相应分析。

　　经济法的法律条文中，除“政策”一词被独立表述。